On connait depuis bien longtemps l’étendue de la corruption et ses conséquences négatives sur la gouvernance des États. La corruption institutionnalisée et banalisée anéantit durablement les populations. Elle détruit l’indice de confiance des populations, entrave le développement, sape les structures organisationnelles et institutionnelles, pervertit les normes sociales et culturelles et compromet le développement durable – inclusif et l’état de droit. Comme la pandémie COVID 19, elle pénètre l’organisme et détruit les cellules vivantes.
Mais qu’est-ce que la corruption, comment se manifeste-t-elle ? Quelle est la stratégie pour lutter contre la corruption ? Voici les questions qu’on tentera de répondre dans cette contribution.
La corruption est l’un des rares faits sociaux insidieux que le monde se partage. Mais, l’Afrique en général et/ou la République de Guinée en particulier, demeure des endroits où le problème se pose avec acuité.
Du latin corrumpere signifie détruire, anéantir détériorer, soudoyer. C’est l’action de corrompre, engager une personne à agir contre les devoirs de sa charge. La corruption est le résultat des moyens utilisés et des actions tendant à détourner quelqu’un de ses devoirs pour le déterminer à accomplir ou s’abstenir d’accomplir un acte de sa fonction, moyennant un avantage indu ou un enrichissement illégitime. Elle est l’utilisation des pouvoirs que confère une charge publique pour en tirer des avantages. Elle est caractérisée par les agissements, soit du corrompu, soit du corrupteur ou des deux. C’est dans ce cadre qu’il est affirmé que la corruption exige la présence de deux (2) parties comme la danse Yankadi.
Nous pouvons aussi définir la corruption à partir de l’analyse faite par le Professeur Robert Klitgaard en 1998. La corruption est le monopole du pouvoir discrétionnaire moins la responsabilité. Cette affirmation sous forme d’équation est schématisée de la façon suivante : C = M + Pd – R. C étant la Corruption, M le Monopole, Pd le Pouvoir discrétionnaire et R la Responsabilité ; tout en considérant la reddition de compte et l’imputabilité comme des éléments essentiels de la responsabilité. L’établissement d’une culture de non responsabilité, ou de non redevabilité ou encore de non imputabilité sont des fertilisants pour les pratiques corruptibles.
Par ailleurs, la corruption est aussi étudiée sous plusieurs dimensions, mais celles qui reviennent souvent sont les dimensions économique, institutionnelle et sociocommunautaire.
- Economique : étudie les paramètres économiques (le produit intérieur brut, la rémunération des agents publics par les salaires extrêmement bas, l’indice GINI) ;
- Institutionnelle : caractérisée par l’inefficience institutionnelle et la faiblesse des contre-pouvoirs. Les pays les plus corrompus de la planète sont caractérisés par la faiblesse des institutions censées lutter contre le phénomène ;
- Sociocommunautaire : met l’accent sur l’influence des comportements ou habitudes socioculturelles dans les interactions entre les acteurs (agents publics et prestataires de services publics), le tout consolidé par le principe de la solidarité. Cette dimension a un caractère particulier dans le contexte sociologique guinéen. Alors, il serait très intéressant de développer celle-ci compte tenu de ses attributs informels, mobilisateurs et rassembleurs car les acteurs sont réunis autour des normes partagées par l’ensemble du groupe, du clan ou de la communauté. C’est un système fermé et difficilement saisissable.
La société guinéenne est collectiviste, patriarcale et néo patrimoniale, donc, il existe une forte pression sociale et communautaire exercée sur l’individu (agent public). Le patriarcat, transposé dans l’administration publique crée un système de gestion paternaliste orienté sur la corruption, le népotisme, le favoritisme, le clientélisme et le régionalisme, qui, d’ailleurs remplace toutes les autres formes de gestion optimale dans la production de biens et services pour toutes les populations.
Dans cette situation, le patriarche, dans un rôle de chef de village ou de famille a le monopole du pouvoir discrétionnaire (hauts cadres, responsables…) sans redevabilité. Alors, il se crée un système fermé. Tout le monde tient tout le monde. Le patriarche tient tout le monde et en contrepartie le groupe lui reste fidèle et loyal et tient en quelque sorte le patriarche.
Également, cette société, autrefois bâtie sur des valeurs, croyances traditions nobles, est aujourd’hui la proie de la corruption par la perversion des pratiques ancestrales, notamment les dons et cadeaux de la « Guinée traditionnelle ».
Les dons et cadeaux représentent une valeur très noble et symbolique dans l’imaginaire guinéen. Ils ont une valeur spirituelle et immatérielle. Ils ne sont pas exigibles ; ils sont offerts naturellement sans aucune arrière-pensée.
Cependant, cette logique coutumière des dons et cadeaux est aujourd’hui une forme déguisée de la corruption (pots-de-vin, du prix de la cola – de la cigarette ou de l’arachide), car elle est détournée de ses fins. L’élément facilitant de la perversion du pouvoir symbolique et immatériel des dons et cadeaux est la monétarisation de la société. Les rétro-commissions, les enveloppes brunes ont pris la place de véritables colas d’antan.
En République de Guinée, ce phénomène est répandu partout. L’ampleur de l’incidence de celui-ci sur les services sociaux de base et sur le bien-être des populations s’accroit considérablement. En tant que mode de gouvernance privilégiée par la grande majorité des agents publics, la corruption se retrouve quasiment dans toutes les sphères de l’administration publique. Les mécanismes établis sont contournés par les agents véreux ; la mafia politico-économique (corruption – collusion) s’installe à tous les échelons de l’administration. Les agents publics associés au secteur privé s’accaparent des ressources importantes par des stratagèmes mis en place.
Toutefois, elle est particulièrement vigoureuse dans les marchés publics et dans l’administration de la justice, d’où un accent particulier sur ces secteurs au niveau des stratégies. La commande publique est très vitale pour l’économie nationale. Plusieurs enjeux importants sont à souligner : enjeux administratifs (gouvernance), enjeux économiques (croissance et compétitivité), enjeux budgétaires (gestion optimale des ressources) et enjeux sociaux (confiance du public, collusion…). En ce qui concerne la justice, elle demeure une garantie fondamentale pour la production des biens et services et de la jouissance de toutes les formes de libertés.
Sources : I.S. Touré, à partir des rapports annuels de Transparency International (2006 à 2019).
Analyse du graphique : En 2006, la République de Guinée a été classée le pays le plus corrompu en Afrique et le deuxième au monde. De 2009 à 2014, par des réformes, nous constatons une régression, quoique modeste de la corruption. En 2015, nous observons un relâchement de la lutte contre la corruption. De 2016 à 2019, nous remarquons un lent recul de la corruption, exception faite de l’année 2017 où elle a presque stagné.
Le développement et le progrès social guinéen passent indubitablement par l’instauration de la bonne gouvernance, en l’occurrence la lutte contre la corruption et ses corollaires. L’adoption des bonnes pratiques dans la gestion des finances publiques et biens publics s’avère donc un facteur déterminant des politiques de réduction de la pauvreté. Nous sommes alors convaincus que diminuer la corruption au niveau des marchés publics et dans l’administration de la justice, libérera la croissance pour une « prospérité partagée ».
Pour une efficacité décisionnelle, la stratégie de lutte contre la corruption doit s’inscrire dans une démarche systémique, globale, intégrée et participative en agissant sur les trois (3) dimensions susmentionnées, pour que les gestionnaires ne s’affranchissent plus de l’orthodoxie dans la gestion vertueuse de l’État et de ses démembrements.
La corruption est une infraction dont la commission requiert des stratagèmes ou astuces complexes, sophistiquées et intelligentes de la part des agents et soumissionnaires aux marchés publics. Alors, pour lutter efficacement et substantiellement contre cette « pandémie » nationale dans la commande publique et au sein de l’appareil judiciaire, il est fondamental d’employer aussi des stratégies et moyens spéciaux basés sur des actions concrètes et robustes. Plus les fossoyeurs sont ingénieux, plus l’administration publique doit aussi se réinventer et innover pour réprimer. La robustesse des mesures juridico-institutionnelles et socio-économiques (infra.) permettra de bien faire les choses en lieu et place de faire de bonnes choses.
Dans ces recommandations, vous avez des mesures générales et spécifiques diversifiées, concrètes et réalisables. A ce titre, il s’agit de :
- Institutionnaliser ou créer dans la nouvelle architecture gouvernementale un département ministériel de la moralisation de l’action publique pour restaurer et renforcer la confiance des citoyennes et citoyens dans la conduite des affaires publiques. L’agence de lutte contre la corruption, les organes d’inspection, de contrôle, de vérification et d’audit seront rattachés à cette nouvelle structure qui serait créée ;
- Institutionnaliser ou créer une Cour spéciale anti-corruption (juge spécial, procureur spécial…) pour juger les faits de corruption et de collusion. L’impunité et la lenteur dans les procédures sont dénoncées par tous les acteurs nationaux et internationaux. Cette situation fait que la corruption se propage à un rythme exponentiel. Ce nouveau cadre juridique et institutionnelle permettra d’« arrêter » le cercle vicieux de l’impunité. Il pourrait passer par l’adoption d’une loi spéciale ou par la révision de la loi portant organisation judiciaire – ou encore la révision de la loi anti-corruption. La création de cette juridiction spéciale est cruciale. Les appels de ses décisions se feront près la Cour suprême. L’Office des Nations Unies contre les drogues et le crime (ONUDC) apporte l’assistance technique et financière aux Etats à cet effet ;
- Elaborer un Décret portant lignes directrices de la Planification stratégique dans les départements, institutions et Sociétés d’Etat. Ce précieux cadre de gestion évitera le pilotage à vue. À cet instant précis, il devient obligatoire pour tous les départements ministériels, Sociétés d’État, Programmes et Projets de concevoir leur Plan stratégique (3 ans minimum ou 5 ans maximum) à partir des lignes directrices susmentionnées et les transmettre pour approbation (Premier / Président de la République). De même, les sociétés d’État, Directions générales, administrations déconcentrées et décentralisées, Programmes et Projets transmettront leur projet de Plan stratégique à leur ministère de tutelle pour approbation. Ainsi, chaque entité élaborera son plan opérationnel annuel sur la base du plan stratégique ;
- Elaborer un Décret portant lignes directrices des Conventions de performance, de responsabilité et d’imputabilité (CPRI) en République de Guinée. Ceci permettra de réduire considérablement les pouvoirs discrétionnaires des responsables et de les confronter à plus d’imputabilité et de reddition de compte. A cet égard, il est plus qu’urgent d’établir dans chaque département ministériel et service de l’État (déconcentré et décentralisé) des CPRI entre le Ministre et les unités administratives (Secrétariat général, Directions générales et nationales, Services déconcentrés, programmes et projets…) du ministère. Les indicateurs de performance, le processus opérationnel et décisionnel, les orientations et objectifs stratégiques de chaque service seront définis par Arrêté du Ministre. Il en est de même de CPRI entre le Président de la République et le Premier ministre ; le Premier ministre et les ministres. Ainsi, par une approche participative et inclusive, les indicateurs et les métadonnées de ces CPRI seront définis au cours d’ateliers regroupant tous les hauts cadres de chaque département et/ou service déconcentré et décentralisé. Au niveau du pouvoir judiciaire (juges et magistrats), il faudrait trouver un savant équilibre entre l’indépendance et l’obligation redditionnelle pour une magistrature responsable, car tout agent public, peu importe son statut doit rendre compte de ses actions dans la prestation de services publics, notamment le service public de justice. Il est inconcevable que des magistrats dont les conditions de rémunération et de services ont été largement améliorées puissent se « livrer » à une corruption ambiante ;
- Mettre en place un Comité technique interministériel de discipline budgétaire et financière ou le renforcer s’il en existe un ;
- Réformer le système de nomination des DAF – SAF – RAF et autres agents de services financiers ;
- Elaborer ou réviser un Décret portant Pacte d’éthique, de déontologie et d’intégrité qui prendra en compte tous les acteurs de la commande publique (agents publics, agents privés et soumissionnaires) – Elaborer un Guide de la commande public ;
- Elaborer un Décret portant procédures d’élaboration du Plan annuel de passation des marchés publics ;
- Elaborer un Décret portant approbation des dossiers types d’appel d’offres en République de Guinée ;
- Elaborer un Décret portant dématérialisation (gestion électronique) des procédures de passation des marchés publics et des délégations de service public en République de Guinée. Un Portail, une Plateforme ou un Système Intégré Electronique centralisé des achats publics sera conçu à cet effet ;
- Elaborer un Décret portant engagement des soumissionnaires d’informer l’autorité contractante de tout paiement, avantage ou privilège accordé au profit de toute personne, agissant comme intermédiaire ou agent, en rémunération de toute prestation envers eux ;
- Elaborer un Décret portant création, attribution, organisation et fonctionnement d’un Observatoire des marchés publics. Cet organe consultatif regroupera l’ensemble des acteurs : administration publique – société civile – secteur privé, etc. ;
- Concevoir une Base de données de prix des biens et services qui sera perpétuellement mise à jour ;
- Elaborer un Arrêté – Décision portant Plan annuel de passation des marchés publics dans chaque entité publique selon les prévisions budgétaires et le transmettre à la Direction nationale de contrôle des marchés publics ;
- Elaborer des textes d’application de la loi anti-corruption : Un signal fort a été donné par l’adoption de la loi anti-corruption afin de relever le niveau d’éthique des acteurs intervenants dans la commande publique. Une des principales dispositions de cette loi concerne les lanceurs d’alerte (articles 96 à 105). Par conséquent, il faudrait, donner des instructions fermes pour la mise en œuvre de la Loi anti-corruption en élaborant des textes d’application, notamment sur les lanceurs d’alerte. Alors, ce décret consistera à garantir la protection des lanceurs d’alerte (définition, protection, procédure de signalement, condition pour bénéficier de protection, principes de confidentialité de l’auteur du signalement, de la personne visée, l’infraction à l’obstacle d’un signalement, ligne verte ouverte, ..). De même, créer une Inspection générale spéciale (Inspecteur général spécial et inspecteurs spéciaux) pour protéger les lanceurs d’alertes. Le but serait de renforcer la fiabilité des informations venant des lanceurs d’alertes en l’analysant et en faisant rapport, mais aussi de protéger les lanceurs d’alertes. Il est ainsi possible de détecter des infractions par le concours des lanceurs d’alertes lorsque ceux-ci sont suffisamment protégés ;
- Réviser le Décret portant création, attribution, organisation et fonctionnement du Cadre permanent de concertation des corps de contrôle (politique, société civile, secteur privé), d’une part, et rendre opérationnel ledit Cadre ;
- Obliger les Commissions de dépouillement à éliminer les offres anormalement basses qui faussent le jeu de la concurrence;
- Rendre compte (reddition de compte) : Présenter un rapport d’exécution et de clôture (début-mi-fin) par le Maitre d’ouvrage et le Maitre d’œuvre pour chaque marché public ;
- Auditer et contrôler (interne et externe) réguliers des marchés publics :
- Obliger le Maitre d’ouvrage (entité porteuse du besoin – autorité contractante) de motiver sa décision par écrit dans un court délai (une semaine par exemple) les entreprises écartées dans la décision d’attribution du marché public ;
- Effectuer la rotation ou le roulement des affectations des responsables, des cadres et/ou agents à tous les niveaux (Ministres, Secrétaires généraux, Directeurs généraux et nationaux, DAF, etc.), car la sédentarisation est un terreau fertile à la corruption ;
- Former – sensibiliser – informer suffisamment les agents publics et les prestataires impliqués dans la commande publique : Organes de passation – Organe de contrôle – Organe de régulation – Soumissionnaires ;
- Renforcer l’Inspection générale des Services Judiciaires (IGSJ) qui a une compétence transversale (contrôle, enquête, audit, évaluation, conseil…). De même, ce service devrait avoir son propre site internet ;
- Réviser la Loi organique portant composition, organisation et fonctionnement du CSM de la Magistrature. L’Inspecteur général des Services Judiciaires devrait siéger d’office au Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) pour émettre des avis, recommandations à celui-ci pour tous les avancements, nominations, promotions et sanctions. Réviser la Loi organique portant composition, organisation et fonctionnement du CSM de la Magistrature. L’Inspecteur général des Services Judiciaires devrait par conséquent siéger d’office au CSM pour émettre des avis. Il devrait être un magistrat de haut rang, ayant le même statut que le Procureur général près la Cour suprême. Également, des représentants de la société civile, un (1) ou deux (2) Professeurs d’Université des Facultés de droit, des représentants d’autres professions judiciaires ou auxiliaires de justice (avocat, notaire, huissier, etc.) devraient dorénavant être membres du CSM pour renforcer la confiance des citoyens en la Justice. Par ailleurs, prévoir des dispositions pour publier à grande échelle la liste des magistrats sanctionnés et/ou promus. Cette mesure est très dissuasive et constituera un exemple pour d’autres magistrats qui prennent des chemins déviants ou qui n’honorent pas la profession. Plusieurs pays publient la liste des magistrats sanctionnés. Exemple : le CSM du Royaume du Maroc publie la liste des magistrats promus (grades, responsabilité, etc.) et sanctionnés (révoqués pour motifs de corruption et abus de pouvoir, suspendus pour manquement aux valeurs d’honneur, etc.). Ceci est consultable sur :https://www.medias24.com/DROIT/3847-Conseil-superieur-de-la-magistrature-La-liste-des-magistrats-sanctionnes.html; la République d’Haïti publie la liste des des magistrats certifiés et non certifiés : http://www.cspj.ht/index.php/999-vers-la-publication-d-une-nouvelle-liste-de-magistrats-certifies-et-de-magistrats-non-certifies Enfin, on doit pouvoir permettre aux citoyens de saisir le CSM en instituant une Commission d’admission des requêtes citoyennes (CARC) pour procéder à un filtrage. Ceci renforcera leur confiance dans l’administration de la justice ;
- Réviser la Loi Organique portant statut des magistrats en introduisant l’obligation redditionnelle, l’évaluation des performances des magistrats et des responsables judiciaires ;
- Constituer un Comité de Sages auprès de chaque Cour d’appel ou le constituer régionalement (7 régions administratives et la région spéciale de Conakry) pour apporter des conseils et appuis (rôle préventif et éducatif par le mentorat…) pour l’effectivité du Code d’éthique et déontologie des magistrats afin d’améliorer la conduite professionnelle des magistrats et la qualité des services judiciaires dans la lutte contre la corruption. Le CSM pourrait établir ce Comité par une directive;
- Offrir des incitatifs à l’honnêteté : Prime à la performance. Institutionnaliser un Prix du Ministre dans chaque département ministériel comme outil complémentaire à la gestion des ressources humaines. Le Prix du Ministre visera à reconnaître la contribution des cadres, responsables et agents qui se sont démarqués dans leur mission. Les conditions et modalités d’attribution seront déterminées par Décret du Président de la République ou Arrêté du Premier Ministre ;
- Renforcer des organismes indépendants de contrôle (IGE, IGF) et inspections sectorielles ;
- Renforcer l’Agence Nationale de lutte contre la corruption en la dotant d’enquêteurs (Magistrats, policiers / gendarmes). Une telle agence pour être efficace doit pouvoir avoir des « dents » pour agir, à l’image de l’Unité permanente anti corruption UPAC au Québec (Canada) ;
- Elaborer un Projet de dématérialisation et d’informatisation des cours, tribunaux (Greffe) et maisons d’arrêt ;
- Elaborer un Programme d’action concertée contre les crimes économiques et financiers (PACCEF) ;
- Organiser une vaste campagne de communication, de sensibilisation… : Dès le début de cette campagne, par un acte administratif, ériger la corruption et la collusion au rang des grandes priorités nationales ;
- Renforcer les capacités des magistrats sur les infractions économiques et financières, sur la corruption, la collusion, etc ;
- Révision global du système de rémunération des agents de l’Etat.
Comme vous le constatez, ces pistes de solution sont aussi variées que le phénomène lui-même (que les stratagèmes utilisés par les corrompus et corrupteurs). Elles englobent les trois (3) dimensions de la corruption (supra.). Celles-ci devraient être progressivement et urgemment prises en compte pour garantir la refondation de l’État.
Ibrahima Sory Touré, MAP, AdmA, Jursite constitutionnaliste,
Maitre en administration publique et Administrateur agréé de l’Ordre des administrateurs agréés du Québec,
Expert en réingénierie de l’État, en stratégie et gestion des organisations et en lutte contre la corruption
(00224)623 50 30 59
